国立大学是站在国家利益上来举办的，目前我国有各类央属大学113所，但还有13个省域内没有教育部直属高校而只有共建高校，下一步的高校结构调整需要考虑这个问题。
大学是人才蓄水池和创新高地，如果有着上亿人口省份或边远省份没有国立大学，国家利益有时是难以保障的。试想，将来如果每个省份都能有2—4所国立大学，部分起带动、辐射作用的中心城市可以再多一些，教育公平和科技创新都将会更加普及。
这样推算将来全国国立大学数可逐步扩展至150所左右。而这一结果如果实现的话，省立高校也将会得到各省市更多的支持，各地市高校也将更有能力实现自己的使命和形成办学特色。
2015年10月24日，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出了三阶段的建设目标，而到本世纪中叶要基本建成高等教育强国。
笔者认为，目标的时间段、内容项既是递进的，又是并进的。即存在着从行列到前列、从少到多的递进，与大学、学科和高等教育整体实力的并进。最后，量变引起质变，形成“一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国”的局面。
这说明，“双一流”建设既是瞄准高端的，又对梯队有引领和带动作用，最终目的是为了实现高等教育强国。政策的基本背景是过去我国对高等学校的重点建设成就很大，但产生了新的问题，时代也在发生着变化。
下一步还要不要重点建设，怎么建设？
新中国建国以来，我国高等学校建设的政策路径一是重点建设模式，二是门类方向调整。重点建设模式从全国重点高校到“211工程”建设和“985工程”建设,在思路上是一以贯之的，而到“2011计划”开始有所调整；门类方向调整则从院系调整的专业化发展方向，再到后来的高校综合化改革，以及近年来的重新思考行业特色大学发展、应用型高校转型等，一直存在着争论。但事实上，这两种政策方向的交会形成了我国当今高等学校体系的格局，尽管该体系目前看来还有些乱。
那么，接下来该怎么办呢？重点建设有了固化、封闭的弊端，且示范性已明显不足，是导致“千校一面”的原因之一，“2011计划”即有意去除这种弊端；门类方向怎么选都众口难调，因为高等教育已然多样化了；不建设更不行，那样的话无法应对国家的创新驱动战略、人力资源强国战略和制造业强国之路。所以，接下来不是建设不建设的问题，而是如何建设的问题。
体系活力是强国建设成败的关键
我们的高等教育正经由大众化阶段向普及化迈进，预计2020年即可达到。目前我国的普通高等学校数量是2879所，比大众化的迈入年2002年的1396所增加了一倍还多，这是一个庞大的体系，且还在不断增长。
而毕业生即期就业率长期徘徊在70%以上，招生和毕业数量也都在700万的量级上，教育与社会不适应的问题比较严重。
在高等学校的功能选择上，我们经历了建国后的育人为主的“教学”单中心阶段，改革开放后的“教学、科研”双中心阶段，以及“985工程”建设后虽然名义上多功能但事实上“科研”独大的另一个单中心阶段。目前的“双一流”建设还未正式开始，但各知名大学在学科上的比拼已经一触即发直逼白热化。
笔者认为，高等教育的健康发展需要有一个良好的生态环境，就像马拉松赛跑，在过程中选手们是成群搭伙的。一流大学和学科，应该是一个群落建设，个体相互之间合作、互补、鞭策、竞争，这样才更有效。
即我们不能光选第一，更主要的是选群落，国外叫世界级，“级”就不是一个，这个群落可以是十所（个）大学（学科），也可以是二三十个。此外，后面还有一片片的其他群落，整个体系共同作用满足着国家、社会和个人的全方位需求。
一流大学和学科不能是个别大学和学科孤军奋战的事情，否则白热化的竞争会使大学的路数走偏或拔苗助长，如为保“第一”而合并、撤并其他学科等，这就破坏了正常的高等教育成长状态。
而高等教育强国就更需要各级各类高等学校都强了，整体实现规模、结构、质量、公平、效益的协调发展，衡量的标准就是高等学校系统与社会互动的活力以及每所高校自主发展的动力。
政府政策思路需要作何转变
我们要建设的一流大学和学科应当是生长型的而不是破坏型的，应当有助于实现整个高等学校系统的和谐和推动每所学校的卓越，所建大学和学科起的是引领作用而非示范作用。
这里，讨论问题的基础是政府的“基本支出预算+项目支出预算”预算模式，基本支出对应的是“标准”，项目支出对应的是“重点”。这也是当前国家的基本财政制度，需要遵守，以此为基础探讨改革。
第一，提高一流大学建设的基本支出拨款标准。
一流大学建设需要瞄准世界前沿，各项投入成本需求量很大。现在按项目支出的方式，好处是突出了重点，绩效导向明确；缺点是学校自主使用经费的余地小，项目支持的不确定因素多。
因此，建议通过增加拨款系数的方式，改变一流大学建设的支持方式，变项目支出为基本支出，也就是变项目支持为常规支持。如别的学校生均拨款标准是1，一流建设大学是1.5~2,具体数据可通过测算制定。
这样既可保证重点支持政策的稳定性、延续性，也有助于提高建设效率，保障高校的办学自主权，促进高等教育的内涵式发展。
第二，支持不同层次、类型、区域高校的群落建设。
就像森林需要有不同的树种，多样性才能呈现出生机盎然的局面。中央政府特别要支持省域高等学校的体系建设，现在每个省都有一百多所高等学校，比世界上许多国家的高校数都多，每个省的条件不一样，走的路也就会不一样，需要增强它们自身发展的活力；加强中心城市高等学校的体系建设，中心城市对区域发展的辐射作用很大，高等教育对创新驱动的带动作用非常明显，深圳市近年来的发展就是明证，前些年宁波市的发展也不错；此外还有行业特色大学、应用型高校，等等。
这里需要增加政策的弹性，对不同高校群落支持的方向不同，使得学术型与应用型、综合性与行业性、巨型大学和小型学院等不同学校均有自己的发展空间。
第三，支持每所高等学校的特色卓越发展。
项目是政府推动工作的重要抓手，是政府部门和学校在现有财政制度下多做工作的表现方式。过去人们对项目抓手有些异议，主要因为它太过“一刀切”和行政化了，其实项目制度本身没有错，需改革的是项目实施对象和方式。
基层高等学校孕育着旺盛的创造力，特色是它们缔造的，项目应针对它们设计。政府可改变掐尖式的项目支持方式，面向2000多所高校去寻找它们个性化的创新，分别支持它们各自擅长的领域，激发每所学校的办学活力。
这样，“各好其好、各美其美”，其结果是每所高校以自己的独特性填补着不同的社会市场份额，每个学生和教师根据自己的特长、理想选择合适的学校。
政府放弃固有的好学校标准，通过灵活的个性化政策，支持各地、各校不同的特色和创新，从而形成新的工作抓手。这样的抓手只会赢得赞誉而不会有非议，百姓、高校、社会、国家均受益，提高党和政府的威望，最终推动形成中国高等教育的多样化局面。
第四，适度增加国立大学的数量。
对于国立大学，我们现在称作教育部直属高校，再加上其他部委属高校，统一称作央属大学。其实，央属大学没有国立大学表意精确，“属”有下属、归属之意而“立”系指国家举办而学校自主办学。
国立大学是站在国家利益上来举办的，目前我国有各类央属大学113所，但还有13个省域内没有教育部直属高校而只有共建高校，下一步的高校结构调整需要考虑这个问题。
大学是人才蓄水池和创新高地，如果有着上亿人口省份或边远省份没有国立大学，国家利益有时是难以保障的。试想，将来如果每个省份都能有2~4所国立大学，部分起带动、辐射作用的中心城市可以再多一些，教育公平和科技创新都将会更加普及。
这样推算将来全国国立大学数可逐步扩展至150所左右。而这一结果如果实现的话，省立高校也将会得到各省市更多的支持，各地市高校也将更有能力实现自己的使命和形成办学特色。
高校要全方位加强学术共同体构建
前一段我们热议的学术权力与行政权力矛盾、去行政化、钱学森之问等议题最后都不了了之，是因为各有各的理，无法统一。之后，大学仍按旧方式运行，结果依然如旧。其实，问题的症结不是要不要行政，而是怎样设计出适合创新的学术制度。
学术共同体就是这样的制度，行政部门会在评价指标清清楚楚的情况下选到错误的学术人员或项目，而学者共同体则会在评价指标糊里糊涂的情况下选到正确的人或学术方向。
共同体就是利益、责任的共担机制，我们的社会缺乏地位平等、协商表决的文化，因此凡事需要领导拍板，但有助于创新的学术文化恰恰不是上下级文化而是共同体文化。
第一，高校之间要推动形成不同的高校联盟。
不同的高校利益诉求、发展面向和面对的问题不同，搭建、参与不同的联盟就是培育不同的高校群落。小规模的高校联盟越多，高等教育的多样化就越丰富，政府的政策制定就能更全面维护到不同高校的权益。
第二，高校内部要推动形成学院共同体文化。
大学由学院集合而成，学院是学科聚集的行政制度模式，一流的学科、学院多了大学自然成为一流。所以，大学要让学院地位凸显出来，激发学院的活力，鼓励学院竞相进步。当然，学院的发展方向也要与大学的整体战略相一致，遵循大学的共同文化。这样，各学院集合就形成了一个学院共同体文化，彼此相互协同和竞争，而这样的文化一旦形成，学术权力自然就具有了主导地位。
作为制度设计，院长没有行政级别，对外是学院学术声誉的代表、对内是教师的代表，由院教授会民主推选、学校任命。增强校行政部门对学院、师生的服务职能而弱化其管理职能。院长如果干得好，可直接担任大学的校长等而规避掉逐级提拔模式，当然也可以就当教授而选择不兼干行政工作。
教授出身的院长、校长只拿教授的工资，可加一份岗位津贴，不干“长”后也没有行政级别。相应地，大多数行政服务岗位也不要让教授来担任，学校可对此有专门的设计，行政人员具有行政级别。其结果是，在大学里培育出教授最牛、院长最牛的文化，而行政人员的发展也是专业化的而不被教授们挤掉位置，最终使每个人把精力都放在做事情而非拉关系上。
第三，学院内部要构建教授共同体决策机制。
在大学内部的学院，教师们相互知根知底、学科相近，可设立教授会实行教授治院。那么，教授会的决策与现行的党政联席会议的决策关系是怎样的呢？教授会的决策是先行决策，党政联席会议的决策是最终决策，二者互为制衡和补充。
党政联席会议虽然拥有最终决策的权力，但不能绕过教授会的决策而独自决策。为什么要这么做呢？因为学院与学术的关联性非常密切，从经费、人事、奖励到教学、科研、学科发展方向，几乎所有的事务无不与学术相关，不增加教授的权利，寻租、行政化、外行控制等现象必将无法阻止。“教授治院”在学院层级上实施的可行性、必要性都具备，现在缺的是制度设计与安排。
第四，校学术委员会是全校学术平衡机构。
教授治学是“窄化”了的教授治校模式，是共同体模式的一种实施路径，因为教授治校在客观上已无法实现。前面所谈的教授治院是另一种实施路径，是“下移”了的实现方式。这个“学”是指整个学术，而不仅仅指教学。这里的问题是，校学术委员会成员是“代表”全体学术人员的少数人，只要是少数人就是一种寡头政治。
因此，校学术委员会实现不了完整的教授治校或教授治学，体现出的是一种学术平衡机制。这里包括对行政权力的平衡，具有较大的象征意义，告诉行政部门学术事务行政最好不要直接干预；对学院的平衡，协调各学科专业建设方向，告诉学院要牢记大学整体使命，监督学院学术政策和管理实施；对教授的平衡，教授有了决策参与权，但不能任性，更不能占山为王，教授的权力也要关在笼子里，也要有约束。
刚刚修改实施的《高等教育法》，新加“学术委员会调查、处理学术纠纷；调查、认定学术不端行为；按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”等内容，就具体体现了上述平衡功能。（资料来源：《探索与争鸣》2016年第7期）